信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。
一、非正常上访——界定
正常上访和非正常上访的界定，是立法机关根据公共利益所需要的信访秩序运用法律法规来规定的。正常上访就是合法的，非正常上访就是违法的。非正常上访的表现是法律规范要求信访人不作为而信访人作为，法律规范要求信访人应作为而信访人不作为的行为。
二、非正常上访——法律依据
按照中华人民共和国《信访条例》（2005年5月1日起施行）第十八条、第二十条的规定是指进京非正常上访（到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及涉奥场所（包括分赛区）等非信访接待场所“上访”）的行为；围堵、冲击国家机关的行为；在重点地区、国家机关办公场所周围或其他公共场所非法聚集的行为；到非信访接待场所和机关走访的行为；五人以上集体走访不按规定推选代表的行为；在信访过程中侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的行为；在信访接待场所滞留、滋事，或将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的行为；煽动、串联、胁迫，以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的行为；阻挠企事业单位工作、生产、营业、教学、科研活动的行为。
三、非正常上访——处理
对以上访为名，到天安门、中南海、首长住地、驻华使领馆、省委省政府大门、市政大楼、市领导宿舍区以及县委、县政府等敏感区滞留、滋事、扰乱社会秩序的，发现一次给予训诫，发现两次予以治安处罚，经治安处罚仍屡教不改，继续到重点地区和敏感部位滞留、滋事、扰乱社会秩序的，依法进行劳动教养；对以上访为名，散发传单、打横幅、拦车辆、服毒和自焚等极端手段到重点地区和敏感部位丢丑滋事、造成影响的，发现一次治安拘留，发现两次给予劳动教养。
集体上访扰乱社会秩序的，对于组织者、策划者和直接责任人按有关规定从严查处。对反映问题有道理，但采取非正常上访行为的，先处理违法问题，再解决其反映的问题，坚决消除信访中的不和谐因素，旗帜鲜明地维护信访秩序，维护社会稳定。
四、非正常上访——地方“规定”
深圳认定14种“非正常上访行为”重罚首要分子
2009年11月11日，据《南方都市报》报道：针对信访中存在的一些过激以及影响到社会秩序的行为，深圳日前发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》（以下简称《通知》），明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。
《通知》提出，首次非正常上访的人员经过劝诫告知后再次非正常上访，符合相关规定的，予以警告处罚；对两次非正常上访的上访者，处罚后再次非正常上访，可依据《治安管理处罚条例》予以行政拘留，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。对曾经因非正常上访被拘留过，再次进行非正常上访者，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养。
质疑之声
中国正行走在“建设法治国家”的道路上，作为经济特区的深圳虽有特区立法权，却也一样要遵守宪法和国家基本法律。政府部门若要对公民的行为进行评价，理应使用法律这把标尺。而“非正常上访”却把“是否违法”这一标准替换成了“是否不正常”，从而扩大了“处理”的范围。且不说《通知》的实际效果如何，单从文字表述上，就不符合法治精神。
